- Link all'articolo scientifico: Burelli, C. & Donati, N. (2022) "Functional solidarity: a missing EU value?" in F. Tava & N. Quénivet, European Solidarity: Interdisciplinary Perspectives (Colchester: ECPR Press, 2022)
L'assenza di solidarietà tra paesi europei, nella forma di trasferimenti fiscali tra Stati, ha segnato gli anni della Grande Recessione (2010-2014), contribuendo ad inasprire i rapporti tra i gli Stati membri dell'Unione europea. Lo scontro politico tra i Paesi del Nord – percepiti come formiche laboriose – e i Paesi del Sud, rappresentati come pigre cicale, ha innescato una vera e propria crisi esistenziale dell'Unione.
Il contrasto con gli eventi successivi allo scoppio della pandemia da Covid è evidente: in questo caso, la solidarietà tra Stati ha permesso di evitare crisi politiche e di avviare un importante cantiere di riforme negli Stati più indebitati. La solidarietà, insomma, non è soltanto desiderabile perché ci fa sentire più generosi o uniti: è un valore che permette alla UE di funzionare correttamente. Come mai? In questa ricerca, abbiamo fatto dialogare teoria politica e scienza politica empirica cercando di capire se la solidarietà sia una funzione necessaria per una qualsiasi entità politica. Testiamo questa teoria nel contesto della Grande Recessione.
La solidarietà come valore funzionale
Il concetto di funzione, nelle scienze naturali, è chiaro: senza il cuore, un organismo non sopravvive. Possiamo anche dire se un cuore funziona bene o se è malato, sulla base di parametri certi. Nelle scienze sociali, il concetto di funzione è più complicato da inquadrare: si tende infatti a considerare funzionale qualcosa che è strumentale e necessario al raggiungimento di un fine desiderabile. La solidarietà europea, per esempio, è necessaria per diminuire le disparità tra regioni: per questo è un mezzo in vista di un fine. Ma mettiamo che si stabilisca che la solidarietà europea serva a facilitare le riforme degli Stati per permettere agli stati più poveri di entrare nell'euro, e questo obiettivo sia politicamente più importante di quello precedente. È giusto togliere risorse alle regioni e darle agli Stati? Se la solidarietà è solo strumentale, sì. Se la solidarietà invece è funzionale, no. Nel primo caso è uno strumento che può cessare di essere usato per un determinato fine perché serve a realizzarne un altro. Nel secondo è parte essenziale di un tutto.
Assumiamo che l'Ue sia come un organismo, e la solidarietà sia simile a un organo vitale. Se la solidarietà è assente (o troppo poca) l'organismo non può sopravvivere. In questo senso, la solidarietà è una funzione sociale perché la sua presenza crea coesione tra le parti di un'entità politica. E la solidarietà stessa tende a perdurare proprio perché crea coesione tra le parti di un'entità politica.
Tornando alle scienze naturali: la coda permette a molti mammiferi di mantenere l'equilibrio quando camminano a quattro zampe, e finché i mammiferi camminano a quattro zampe, la coda è funzionale al loro movimento. Ma se si trovano in posizione eretta, la coda smette di avere quella funzione: tenerla è inutile. Nel caso degli esseri umani, il fatto che la coda non sia (più) funzionale è facile da verificare: certo, potrebbe far comodo durante un alcol test, ma generalmente stiamo in equilibrio anche senza. Per provare quindi che la solidarietà sia funzionale alla Ue dobbiamo mostrare che la stessa Unione non può funzionare nel modo in cui è senza solidarietà. Cioè che la solidarietà è necessaria alla sopravvivenza dell’Europa come “animale politico”.
Cosa è successo durante la Grande Recessione
Se la solidarietà è una funzione necessaria per la Ue, in sua assenza dovremmo osservare alcuni adattamenti. Un quadrupede a cui hanno tagliato la coda può cercare di adattarsi muovendosi più lentamente: magari prova comunque a correre e inciampa spesso. Come si è adattata l’Unione europea all'assenza di solidarietà? È "inciampata" in qualche misura rispetto ad altri "animali politici" che disponevano di solidarietà? La risposta è sì.
Caso 1: durante la Grande Recessione, la Politica di Coesione ha cambiato (in parte) obiettivo. Si tratta di una politica per investimenti finalizzati (principalmente) a ridurre, sul lungo periodo, le disparità tra regioni. Durante la crisi però la politica è stata usata in funzione anti- ciclica, cioè per fare arrivare subito liquidità alle regioni più colpite dalla crisi. Questo ha permesso di esercitare solidarietà nelle prime fasi critiche, senza aggravare troppo il bilancio dell’Unione. Ha anche determinato, però, un cambio nelle priorità di spesa, riducendo gli investimenti a lungo termine in favore di progetti che potessero creare liquidità immediata nelle regioni colpite. In questo senso, la Politica di Coesione è soggetta al meccanismo evidenziato prima: è uno strumento che cambia a seconda dell'obiettivo. Ma c'è di più: l'assenza di solidarietà tra Stati, in una situazione di crisi, è qualcosa che si fa sentire, non solo in termini di desiderabilità politica ma anche in termini di meccanismo istituzionale. Le regioni e gli Stati più colpiti dalla crisi, infatti, si sono trovati senza la liquidità per co-finanziare gli interventi di Coesione, ostacolando il normale funzionamento della politica di coesione stessa. La funzione assente, per la quale la politica di Coesione ha fatto da 'supplente', è quella di 'assicurazione' tra Stati. Vediamo come.
Caso 2: l'Unione Europea, come polity – cioè sistema di governo – sperimentale, è per molti versi un caso unico. Tuttavia, la performance economica dell'Area Euro è, per altrettanti aspetti, comparabile con quella degli Usa. Uno studio recente di Bertoldo e Orsini (2021) ci dice che le due economie sono andate di pari passo durante l’ultimo ventennio, dall'introduzione della moneta unica. Con un'eccezione significativa: l'Area Euro è "inciampata" durante il periodo della Grande Recessione. È curioso: sia Stati Uniti che Area Euro sono stati (analogamente) esposti alla crisi finanziaria del 2008, eppure gli Usa ne sono usciti prima, e meglio. I due autori citati attribuiscono questa migliore performance proprio alla presenza di meccanismi di “assicurazione” tra Stati. Un mix di finanza pubblica e privata. Gli Usa, durante la crisi del 2008, potevano contare su una Capital Markets Union. Mettiamo che uno Stato fosse insolvente: le banche di un altro Stato potevano comunque prestare alle aziende “solvibili” del primo Stato, consentendo un costante afflusso di capitali. Il secondo meccanismo è quello della finanza pubblica: la spesa di welfare a livello federale, per esempio, permette di portare aiuto agli individui negli Stati più indebitati, evitando una crisi sociale come quella registrata in Grecia. Le due cose, insieme, hanno permesso un rimbalzo economico più veloce, determinando una migliore performance degli USA rispetto ai continui 'inciampi' dell'Area Euro.
Non definita ma necessaria
L'idea di funzione è molto criticata nelle scienze sociali. Eppure, le nostre analisi mostrano che, se propriamente concettualizzate, le funzioni sociali come la solidarietà possono spiegare molto del mondo che ci circonda. Questo è il caso dell'Unione europea: come "polity sperimentale" non ha una struttura e funzioni predefinite. Ma questo non significa che non abbia bisogno di svolgere alcune funzioni necessarie: la loro assenza, visibile “in controluce” nella Grande Recessione, ha creato distorsioni che hanno messo a rischio la sua stessa esistenza.